制度反腐:中国反腐倡廉主线

时间:2013-04-15 14:45:38 点击: 【字体: 收藏

  制度反腐:中国反腐倡廉主线
来源: 《瞭望》新闻周刊

        国务院召开第一次廉政工作会议至今,省、市、县各级正在层层落实部署新一届政府

的反腐倡廉思路。

        廉洁是政府公信力的基石,一个依法行政、廉洁高效的政府是人民所期盼的。在此次国务院廉政会议上提出了简政放权、管住权力、管住财务、政务公开、俭朴从政等多个反腐倡廉的抓手,而依法促廉,让权力在法治下运行,则是建设廉洁政府的根本保证。

       一向强调制度和改革作用的国务院总理李克强强调,一方面要对腐败分子绝不姑息,绝不手软,另一方面又要通过深化改革,不断铲除滋生腐败的土壤。加强制度建设,用制度管权、管钱、管人,给权力涂上防腐剂、戴上紧箍咒。真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。

       在十八届中央纪委二次全会上,习近平总书记以朴素、形象的比喻,强调“把权力关进制度的笼子”,并由此形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

       无论是在党内会议还是在国务院会议上,“制度”都成了中央高层部署反腐倡廉工作时的热词。

       必须加强制度建设,这已成全球反腐共识。无论是哪个国家,反腐的要义所在,都是建立制度。

       清华大学公共管理学院教授胡鞍钢认为,反腐败本质上是一个制度建设过程,即建立国家廉政体系的过程。医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系,这是最有效的反腐败改革计划,也是人类反腐败智慧的结晶。不论一个国家处在什么样的发展阶段,采用什么样的社会制度,腐败的程度多么严重,建立国家廉政体系对于医治腐败都具有普遍性和适应性,这一体系旨在使腐败由“低风险、高回报”成为“高风险、低回报”的行为。

       对于中国如何建设廉政体系,中央高层已有明确规划。在十八届中央纪委二次全会上,习近平指出,继续全面加强惩治和预防腐败体系建设,加强反腐倡廉教育和廉政文化建设,健全权力运行制约和监督体系,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,深化腐败问题多发领域和环节的改革,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

       受访专家分析,其制度设计指向,一在加强教育、培育文化,二在监督权力,三在完善立法,四在深化改革。

       实际上,回顾新中国成立之后反腐倡廉的历程,可以看到,制度建设一直是一条基本主线。在复杂的社会背景下,执政党通过制度建设,应对党内、国内的各种腐败现象和不正之风,不断探索、不断学习、不断创新和不断完善各种互补性的廉政制度。

      制度反腐一以贯之

      中国共产党从成立之初就开始重视反腐倡廉制度建设。早在1926年8月,针对当时党内出现了少数人贪污腐败的现象,中共中央颁布了党的第一部惩治贪污腐化分子的法规文件《关于坚决清理贪污腐化分子的通告》,鲜明地表达了从制度上同腐败现象进行斗争的坚决态度。

      有研究者指出,新中国成立以后,虽然党的反腐倡廉制度建设步入良好开端,但在反腐败路径选择上则主要采取了“动员民众”的运动反腐方式,希望通过群众性政治运动来解决腐败问题。应当看到,这一时期开展的运动虽然在遏制腐败上曾经发挥了积极效应,但这种效应是短期的,更无法从深层次解决问题,直到“文革”爆发,党和国家法律制度体系遭受全面破坏。

      因此,改革开放之后,反腐倡廉建设的一个最大变化,就是实现向制度反腐的回归。

      1978年,党的十一届三中全会决定恢复中央纪委并重建党的地方各级纪律检查机关。

      检察院、法院和监察部等司法机关和国家行政监察机关在这一时期相继恢复重建。最高人民检察院还于1989年8月设立了贪污贿赂检察厅,专门负责腐败案件的调查。

      1980年,党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》等一系列法规条例,逐步确立了“标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度”的党风廉政建设战略,推动反腐倡廉建设走上一条不搞政治运动而靠改革和制度建设的新路子。

      其时一项里程碑式的思想发展,是邓小平明确提出必须把党风廉政建设与制度建设紧密结合起来。“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但组织制度、工作制度方面的问题更重要”。因此,制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。

      此后,1993年1月,中央纪委、监察部开始合署办公。

      1997年,党的十五大又提出“标本兼治”的思路,逐步加大制度反腐的力度。

      2003年,党的十六届三中全会第一次明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。同年12月,中国政府签署了《联合国反腐败公约》,这标志着在经济全球化和腐败全球化的条件下,我国的反腐败工作实现了从关门反腐败到开放地反腐败的重要转变。

      2004年,党的十六届四中全会明确提出了“坚持标本兼治、综合治理,惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字战略方针。

      2005年1月,中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,这是我国廉政制度完善的重要标志。北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为,“惩防体系”的提出,把反腐败提到又一个高度,既有国际化的需要,也在国内形成一种战略安排和规划,是反腐倡廉非常重要的亮点。

      按照这一思路,党中央进一步加大制度建设力度,以惩治和预防腐败体系为基本框架,初步形成了具有中国特色的反腐倡廉法律制度体系,标志着党的反腐倡廉建设开始进入到体系反腐的新阶段。

      党的十七大报告中再度强调,“在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”

      2008年5月,《建立健全惩治和预防腐败体系2008~2012工作规划》颁布实施,建立惩防腐败体系并实行每五年为一个周期的工作规划制度。外界普遍评价,这是中国共产党的一项重大创新。

      一组数据,便可以从一个侧面体现多年来反腐倡廉制度建设的成果。据了解,截至2012年8月,中央和国家机关制定反腐倡廉相关法律法规制度共计775件,各省(区、市)和新疆生产建设兵团制定反腐倡廉相关地方性法规和文件规定1538件,内容涉及权力制约和监督、违法违纪行为惩处、廉洁自律、反腐败领导体制和工作机制等反腐倡廉建设的各个领域。

      北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明认为,反腐核心就在制度。尽管我国的腐败问题仍未得到根本解决,腐败形势仍然十分严峻,但是基于制度建设的方向是正确的。

      中国特色反腐制度仍需完善

      胡鞍钢曾撰文指出,严格意义上说,几乎没有哪两个国家的廉政体系是完全相同的。一个国家的廉政体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。

      事实证明,尽管中国的廉政体系还存在一些不足和完善的空间,但是总的来说是行之有效的,是符合中国国情和现阶段发展要求的。

      有关专家也指出,从近些年来查处的大量违纪违法案件和消极腐败现象易发多发的情况表明,现有的反腐倡廉制度还不健全,还存在不少漏洞和缺陷。

      具体分析,反腐倡廉制度建设方面的不足主要有四:一些重要领域和关键环节还存在制度空白,有的问题存在已久,但解决问题的制度尚未及时建立,跟不上形势发展需要;有的制度缺乏针对性和可操作性,过于原则宽泛,缺少具体实施措施;有的制度缺乏系统性和配套性,不能有效发挥作用;还有的制度在实际操作过程中,没有得到很好执行,存在着重制定、轻执行现象。

      中央党校教授林喆指出,近年来,在反腐倡廉制度的建设上的确取得了一些值得肯定的成绩,但目前反腐形势依旧严峻,仍需加力。

      首先,需要跨越式、大幅度的提高与进步,也就是更为根本的制度设计和改革创新。例如,要把反腐倡廉工作中管用的制度、条例及规范真正地落到实处。

      其次,反腐倡廉工作要取得成效,不仅仅要推进改革创新和制度建设,关键是看有关部门是否有决心。例如,在反腐的调查工作中势必会越挖越深,一旦牵涉到某些官员的个人利益,深挖的过程中就会遭到一定的阻碍,没有决心便会半途而废。

      任建明则认为,当前的根本问题仍是权力过于集中。突破口就是加强监督,包括党内监督、行政监督、司法监督等。这也是我们实现反腐倡廉根本转变的最重要环节。

      同时,有专家建议,还需学习借鉴国外反腐成功经验。国外反腐成绩突出的国家,都曾经历过市场经济初期腐败频发高发期。相应地,其在上层建筑领域的政治管理思想、政治治理制度上进行了长时间的反复摸索,并为此付出了高昂成本,形成了一些非常有价值的理念。应当在符合中国国情的基础上,参考国外先进经验和做法,在比较中借鉴吸纳,在比较中发现剔除,取其精华,兼收并蓄,充分学习和借鉴国外反腐败的成功经验,不断加大预防腐败的力度。□文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟


      美国新加坡制度反腐

      美国自上世纪20年代起的半个多世纪内,美国正值从农业国家向工业化国家过渡的转型时期,工商业迅速兴起成为“权钱交易”滋生的温床。随着文官录用制度的改革、中产阶级社会成型,美国社会对滥用公权问题日益警觉,民众对政治清明、廉洁诉求强烈,从而对立法(国会)、执法(联邦政府)层形成改革压力。

      在这样的背景下,1978年美国出台《政府道德法》,成为当代美国反腐制度的法律基础。《政府道德法》是在民意压力之下产生,并不断完善的。1989年,国会修订了该法案,将适用范围从行政部门扩大到立法和司法部门。

      以规避利益冲突为准绳,《政府道德法》开篇就是财产申报制度,规定公职人员必须向相应的联邦或州级机构进行申报。申报内容包括个人、配偶及受抚养人的收入、收受礼物、个人资产、负债额度以及房产、资产等情况。所有国会议员、最高法院大法官也须申报财产情况。

      此外,该法还规定,国会参众两院议员在公职工作之外的收入不得超过公职工资的15%。

      在这项立法基础上,美国还推出了约束行政部门公职人员的行为准则。1989年,时任总统布什下达总统行政令,要求政府道德办公室负责起早一份“单一、全面而清晰的道德准则,要求客观、合理且有操作性”。1993年,政府道德办公室拟定的《行政部门雇员道德准则》正式生效,对利益冲突、滥用职权等方面列出了标准。这一标准全面细化了公职人员公费招待、旅游、财产申报等行为准则。

      该准则主要针对“礼物”的收受,规定政府公职人员不得接受每份超过20美元的礼物,每年接受同一人员或机构的礼物累计不得超过50美元。准则对“礼物”的定义很广泛,包括一切有市场价值的有形或无形的商品,比如各种礼物、宴请、商业活动、出国旅行等,以防范以权谋私。

      奥巴马去年11月还签署了《加强检举人保护法案》,保护对象为检举政府官员腐败、浪费和滥用权力的联邦雇员。此外,法案加大了惩处打击报复检举人的行为的力度,并在一些机构中派驻“检举人保护巡视员”。

      新加坡历史上的新加坡一度贪腐横行,特别是在二战后殖民地当局时期。李光耀领导的人民行动党1959年上台后,反腐败是其着力强调的执政纲领之一。国会在1960年初通过《预防腐败法案》,以取代此前的《预防腐败条例》。当时的内政部长王邦文在国会明确表示,政府决心采取一切可能的措施减少腐败发生的机会,使腐败更容易查知,并对腐败者严惩,吓阻可能的腐败行为。

      新的反腐法律更加详细。首先,对包括收受好处的各种形式进行了定义,如规定“贿金”包括任何有价值的物品;其次,加重对腐败罪的惩罚,如将腐败刑事罪判处的最高监禁期限提高到5年,且贿金全部罚没,附加额外罚款。此外,新法最重要的变化是给予反贪机构——贪腐调查局更大权限,探员有权搜查、逮捕涉嫌贪腐的官员。新法规定,贪腐调查局接受匿名举报,保护举报人。

      新加坡当局此后不断推动修法。1963年的反腐败修正案要求涉案嫌疑人必须与贪污调查局合作,出庭作证或接受询问。1966年的两项修订案,一是即便当事人实际上没有受贿,只要有受贿意图,也可能获腐败罪名;二是规定《预防腐败法案》适用于新加坡驻外使领馆和驻外人员。1981年的修订案规定受贿者要等额上交贿金,否则从重处罚。

      1986年,涉嫌受贿的新加坡国家发展部长郑章远自杀,促使政府再一次推动修法,规定法官可以判决罚没因贪污获得的收益。如果被告已经去世,而其名下地产或资产超出已知收入来源的数额,可以视为贪污所得。1989年,国会授权法庭冻结和没收贪污者的产业和资产。□


      新西兰芬兰注重全面监督

      新西兰新西兰行之有效的监督机制,在新西兰反腐中扮演了重要角色,它主要是由议会监督、专门行政监督机构和内部监督三个层次构成。

      新西兰大法官和审计长等承担监督政府的职能,他们均由议会任命,对议会负责,拥有独立预算,不随政府更迭而替换,可对政府形成有效监督。

    1  962年新西兰议会颁布行政监察专员法,由此设立行政监察专员公署。该机构在南、北两岛最大的城市奥克兰和克赖斯特彻奇设立分支机构。监察专员独立调查、办案,不受任何部门和官员的干扰。

      政府各部门内部也设立监督机构。公务员也可对部门内部的违规和腐败行为进行实名举报,相关机构会对举报人的信息进行保密。

      以上廉政监察机构针对公众投诉进行调查后,会形成报告,建议某些部门或官员对滥用行政权的行为采取一些补救措施。如果建议得不到采纳,可以采取进一步措施,如监察专员可以向总理提出报告并请求干预,以及向新闻媒体和公众公布报告内容。

      专门机构、全体公民和舆论的监督形成一张强大有力的社会监督网,对政府依法行政、公务员依法办事以及制止贪污贿赂等起到了有效的作用。

      芬兰在芬兰,公职人员廉洁意识很强,不轻易触碰腐败红线,在政府内部和整个社会范围内也形成了有效的监督氛围。芬兰议会和政府设有专职监督人员,同时也欢迎公众举报和媒体监督。

      一是设立专职监督职位。议会监察官和政府司法总监是芬兰国家和政府机构中的最高督查官员,一般由著名法学家担任。主要职能是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府官员的所作所为。芬兰议会有一名监察官和两名副监察官,由议会选举产生。芬兰政府有一名司法总监和两名副司法总监,由总统任命。

      议会监察官行使监督权,确保公共机构和官员遵守法律,也受理群众举报。如果议会监察官和政府司法总监收到同一份举报,该举报由先收到者受理。

      根据宪法,政府司法总监可以出席内阁会议,监督政府所作决定是否合法,同时对政府各级官员进行监督,并有权随时要求政府官员对自己的行为作出解释。

      司法总监接受和审理普通公民、团体对公职人员的举报,并对案件进行调查;对官员的不当行为提出警告;对严重违法的官员提出起诉。司法总监还可以根据舆论和媒体透露的有关情况立案调查。

      二是重视公众举报。在芬兰议会和政府网站上,有公民如何举报的详细介绍。例如,可以举报什么人、什么事、如何举报,并告知议会监察官或政府司法总监将如何调查等。网站上说明,任何公民都可以以信件、电子邮件或传真等方式,对议会议员及政府官员的不法行为进行投诉。据了解,议会监察官每年都收到数千个投诉。

      三是媒体曝光丑闻。政府官员一旦有丑闻被曝光,就会威信扫地,甚至被起诉。

      2011年7月,芬兰电视四台披露了几名新当选议员过度使用出租车的事件,将当事人姓名和每月花费的出租车费悉数曝光。报道称,议会议员每年要花费50万欧元坐出租车,约100万欧元坐飞机,这些都是纳税人的钱。这一报道引发了芬兰民众的质疑。民众认为,芬兰公共交通四通八达,为什么议员办公不能搭乘公交车?那次报道促成议会此后对议员搭乘出租车采取一定的限制措施。□

      挪威瑞士严控“三公消费”

      挪威挪威在公车管理方面,出于安全方面的考虑,挪威国王配有专车。议会议长和议员都不配公车。挪威首相和各部委大臣可以配车,但由于部分大臣坚持使用私家车,因此各部委公车总数不超过20台。

      挪威地方最低一级的市政府只配极少数量的公车,由负责照顾老人和残疾人的工作人员使用。市长、市政理事会理事和市政专员都没有专车。

      挪威外交部没有专门接待的车队,礼宾用车均从出租车公司租用。因公确实需要乘坐出租车的,可以据实报销。

      挪威鼓励“私车公用”。开私家车为公家办事,可根据规定按里程补贴汽油费,每公里合8.5克朗(当地油价目前每升约13克朗,1克朗约合1.1元人民币),全国执行统一标准,社会其他单位也可参照该标准执行。

      在公务出差方面,挪威政府公务人员出差坐飞机,欧洲范围内3小时可抵达的,不分行政级别,一般都是经济舱;跨洲飞行时间长的,都是公务舱。经常出差的人,可办理航空公司购票优惠返点,用于个人升舱或机场VIP候机室消费,但不得将点数兑换机票给家人或其他人用。住宿费用低于包干标准的可归入个人收入,但必须报税。

      在公务接待方面,除非是重大活动有专门经费安排接待来客,市政府一律不招待吃饭。如有贵宾来访,可以送一束鲜花或一盒巧克力。只有到了圣诞节等重大节日,才可以送贵宾一瓶酒。

      瑞士瑞士的公务员管理条例明确规定,公务外出可乘坐公共交通工具或借用公车,也可使用私车,按照目的地里程数每公里报销0.7瑞郎(1瑞郎约合6.5元人民币),不报销任何其他费用。

      公务外出误餐费有明确标准,无论公务员职衔,早餐14瑞郎,午餐、晚餐为27.5瑞郎。在物价高企的瑞士,27.5瑞郎甚至不够在中低档餐馆点一道主菜。

      出差住宿,公务员应选择包含次日早餐的中低档酒店,各部委自行设定住宿标准上限;若需乘飞机外出,其规定与挪威相同。

      作为国家元首的联邦主席,乘坐火车外出是常事,唯一不同之处是可以乘坐一等车厢。

 

 

 

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