保障权责对等的制度因素

时间:2013-03-15 15:11:06 点击: 【字体: 收藏

                                              经济与社会发展研究院  吕怀涛

建国后经济体制改革的进步,带来我国市场的繁荣和人民物质生活水平的极大提高,同时也伴随着贫富差距的拉大和社会阶层化的复杂,这时隐藏在市场经济和我国特有政治体制结合深处的矛盾便凸显出来,尤其在党和政府内存在的权责失衡现象,滋生了部分拥权者滥权、失职和腐败,出现了一些贪官、庸官,对党和政府公信力造成极大损害。由此,在相对滞后的民主政治改革初期,官员“问责制”应运而生,一时间监权机构横刀立马,百姓则拍手称快。
      但是,“问责制”不是“一贴灵”,尤其是现在我们所谓的“问责”仍然处于概念性的初级阶段,距离完备的、科学的问责体制还为时尚远。我们应该看到“问责”的背后,“问过则安”、“屡查屡犯”等现象仍大量存在。近年来,在我国的行政问责中,除了少数官员因重大事故被问责外,在决策上失误,或在作风、道德、纪律等方面违规被问责的官员很少,更多的是大事化小、小事化了,直至最终逃避了追究。以往“审计风暴”过后,一些被查出问题的部门就曾“屡犯”,但这些部门的官员,多数却没能承担起相应的责任,有的异地为官,甚至还被提拔。国家审计署审计长刘家义在谈及以往被审计机构出现的“屡查屡犯”现象时指出,“此类问题不是个案,带有一定的共性,是制度性问题。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授表示,“我国对官员问责还没有一个完全统一的标准,在执行过程中随意性极大”,“对官员缺乏刚性问责的严重后果是,不但对官员无法形成威慑力,而且还容易放纵官员滥权的侥幸心理,造成对政府执行力和公信力的极大破坏。”由此可见,要建立完备的问责体制,进而建立健全一整套的保障权责对等的制度仍是任重而道远,目前的问责制只是在民主政治改革中促进权责对等的一种手段,而建立完备的、科学的程序性问责制度,则是一个探求建立健全保障权责对等制度普遍规律的过程。
      一、问责什么:权责对等的核心因素
      近年来,我国加快了从中央到地方问责制建设的进程,但目前对官员问责,还多限于发生重大事故,或是违规行为造成极恶劣的社会影响,才对当事官员启动问责程序。这种“非常态”的问责,有问责体制尚不完备、权责分配梳理尚不清晰的因素,但实质上是对问责内容的一种模糊。而“问责什么”正是问责体制中的核心要素,“问责什么”说不清、道不明,就造成“要不要问责”、“问责了怎么办”等难题,问责制度的威慑力和严谨性从而大打折扣,纵容部分官员“不出大事情”的侥幸心里,问责也越来越被看作是可以躲闪的“风暴”。
事实上,问责内容与党风廉政建设和科学发展观的学习都息息相关,在这个方面我们有坚实的理论基础和充足的思想准备。胡锦涛总书记曾强调各级领导干部要“常修为政之德,常思贪欲之害,常怀律己之心”,实际上为全党领导干部和公务人员指出了一个“为权”的标准;中组部部长李源潮也指出,新形势下党的干部面临的诱惑越来越多,必须把保持清正廉洁作为干部教育的重要任务和党性锻炼的核心内容。“清”,就是党的干部要政治清醒。要深入学习中国特色社会主义理论体系,增强政治敏锐性,不断提高贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。要深刻认识经济社会快速发展和急剧转型带来的风险与挑战,冷静对待成绩,清醒分析问题。要永远与人民在一起,把人民群众当主人、当亲人、当老师。“正”就是党的干部要正气在身。做人要正派,办事要公正,从政要走正道。要坚持原则、敢于负责,不以私情废公事,不拿原则作交易。“廉”就是党的干部要为政以廉。要坚守信念防线、道德防线、法纪防线,不用公权谋取私利。要以最坚决的态度和最扎实的措施同用人上的不正之风和腐败现象作斗争,一手抓改革,从源头上防范用人腐败,一手抓整治,坚决不让跑官要官、买官卖官、拉票贿选者得利。“洁”就是党的干部要洁身自好。要加强品行修养,培养健康情趣,节制不良欲望,不去低俗场所。要择善而交,见贤思齐。如此等等,要问责什么已经清清楚楚,余下的就是将其规范化、标准化而后嵌入到问责体制当中。笔者十分赞同中国人民大学博士生导师毛寿龙教授的观点,“官员承担责任有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在”。问责内容清晰,问责制度则立,问责意义才得以伸张、深入和持续。
       二、谁来问责:权责对等的关键因素
      一直以来,我国的党风廉政建设以自上而下的思想教育、整风肃纪为主,更多的将权责对等的希望寄托于为权者的个人道德品质素养,而对为权者制度性约束重视不够,或者意识到了制度约束存在缺陷,而碍于自上而下的权力分配结构,相关举措和方法难以深入。但是,“不受监督的权力必然导致腐败”,只有有力、有效的监督机制,才能防止好人犯错误,防止坏人干坏事,保障为权者用对权、用好权。即使个人道德素养等主观因素和外在的强化引导可以保证大部分的为权者清正廉洁,但是永远替代不了制度性约束对其他小部分人铤而走险的防范,而这一小部分人才是权责对等的重心、党风廉政建设的关键,这一小部分人行为的影响和危害是巨大的,不仅扰乱了社会权责分配的秩序,更有可能颠覆问责体制等制度性约束的威慑。
国际经验表明,有效的官员问责需要问责主体多元化,需要立法机关、新闻媒体、社会团体、社会公众参与问责。但是,我国现在的问责制,从总体上看更多的还是停留在党组织和行政系统内部自上而下的问责上,立法机关、社会团体、社会公众参与问责的广度和深度不够。长期以来,我国治国基本靠出台红头文件,在具体落实当中,很难把一个责任通过法规规范或法制的形式,落实到每一个具体的层面,因此一旦出问题,就找不到具体责任人,而且哪一级干部应该担当多大的责任,都没有一个明确的规定,全凭着上级党政机关来界定。一般由各级的最高行政领导确定是否要问责、力度如何、什么样的人应该承担什么样的责任,领导重视了,问责就进入实践,其力度也大,一旦领导有其他考虑,问责就会变成次要工作,力度下降,有时候甚至是停止运作。近年来,随着互联网的普及以及新闻媒体舆论监督力度的加大,公众参与对官员的问责越来越多,推动了对事件的查处和对失职渎职官员的责任追究,但仍然不能视之为问责主体的成熟,毕竟在问责主体没有得到法律和政策明确认定之前,公众和新闻媒体的发言权和作用有限,为了应付舆论和更高层的政府,承担问责责任的机关,通常会抛出一些最底层的官员,这样不合理的责任承担机制,生成了官场不负责任的文化。行政性问责的这些特征使得问责实践往往很不稳定,并富有争议,因此,尽快确立以宪法、法规和社会主义道德原则为问责制宗旨,贯彻有权必有责,问责与责任相适应的原则,进一步丰富来自社会公众的问责主体和明确其地位,是保障权责对等的关键性因素。
      三、如何问责:权责对等的技术因素
      如何问责,是建立健全行政问责体制科学性因素,目前我国的问责程序还处于摸索程序和方法的初级阶段,问责程序的系统性和可操作性还存在缺陷,而当问责制度在不断的向权力分配结构、部门层级协调体制等问责实践中的阻碍妥协时,问责制度的程序、方法和作用也不断走样、失效和耗尽。我国官员问责体制还处在粗放型阶段,要解决这个问题,仅在技术上完善行政性问责还不够,关键要从行政性问责走向程序性问责。首先是定责,通过追究官员确实应承担的责任,促使官员合法、正当地行使手中的权力,使行政机关和公务员真正负起责任。对官员的问责应科学化、法制化,谁应当负责任,应当负责任到什么程度,要有一个量化的、具体的规范。其次是评责,问责制度需要和岗位分析、纪检监察、审计等结合起来,要与绩效评估结合起来,完善有关法律法规,做到规范问责、依法问责、科学问责。制定和履行规范细致的问责程序,还要把问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行问责制的前提和基础,有了绩效评估的结果,官员问责才有可靠的依据。同时,把官员问责制与责任评估结合起来,一是科学地评估事故或事件后果的严重程度,二是科学地评估相关领导干部应该承担的责任。也要防止简单地从政治上问责,忽略了对真正原因的分析和研究,丧失了通过查找原因举一反三、改进工作的机会。最后要切实加强现有规则的执行力度,充分保障对官员问责自下而上的群众监督和新闻媒体的舆论监督。

 

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